Bogotá, Medellín y San Pablo tienen empresas urbanas públicas que tratan de mejorar la vida de sus habitantes. Las chances de hacer algo parecido por estos lares.
por Federico Poore
Cenital, 04-10-2024
América Latina es una de las regiones más desiguales del mundo. Clases medias debilitadas, grandes bolsones de pobreza y una sociedad crecientemente estamentaria en una región que, además, tiene altísimos niveles de urbanización. ¿Cómo hace el grueso de la población para resolver sus necesidades de vivienda? La Comisión Económica para América Latina y el Caribe (CEPAL) explora algunas respuestas en un informe reciente que sintetizó las experiencias en la región en torno a la vivienda de interés social.
El reporte, editado por la urbanista Rosa Elena Donoso y la politóloga Estefanía Forero, se centra en el rol de los operadores urbanos públicos que hacen las veces de puente entre los diferentes actores vinculados al desarrollo de la ciudad. ¿Cómo lo hacen? Como gestores de un banco de suelos y estimulando la generación de recursos para producir vivienda para aquellos que tienen dificultades en acceder a ella. Y si bien las ciudades que los impulsan a menudo presentan problemas más agudos que los enfrentan las grandes urbes argentinas, no dejan de ofrecer lecciones para funcionarios y políticos realmente interesados en mejorar nuestra calidad de vida.
São Paulo y los permisos de construcción
El caso de Brasil tiene algunas particularidades ya que allí los municipios son, por mandato constitucional, entes federativos con un nivel importante de autonomía. Por eso, los temas de vivienda se consideran de competencia compartida entre los tres niveles de gobierno.
La ciudad de San Pablo cuenta con su propia empresa dedicada a la implementación de la planificación urbana llamada São Paulo Urbanismo (SPU) que busca generar “sinergias público-privadas que favorezcan la inversión privada para el desarrollo de los proyectos”, según explica el reporte.
El dato saliente de la experiencia paulista fue la de los certificados de potencial adicional de construcción, conocidos como CEPAC. Se trata de certificados que habilitan mayor edificabilidad dentro de los perímetros de operaciones urbanas designadas y que se subastan de manera pública en la bolsa de valores.
La ciudad fue pionera en el país y ejemplo en el mundo por su particular comercialización de potenciales de edificabilidad, explican los investigadores José Antonio Aparicio y Claudia Acosta en uno de los capítulos del informe. “Estas subastas habilitaron la densificación de grandes áreas de la ciudad y han permitido captar recursos en cuantías relevantes para el desarrollo de obras, mejoras urbanas, y vivienda social en zonas de interés”. Más aún, la estrategia de los CEPAC “ha logrado generar escasez y disposición a pagar por parte de los inmobiliarios interesados y así obtener precios que logran capturar incrementos de valorización del suelo”.
La gran lección de San Pablo es que no hay que rematar todos los terrenos públicos de golpe, no solo por su falta de mirada estratégica sino porque además es un mal negocio para las arcas estatales. Teléfono para los últimos gobiernos de la Ciudad Autónoma de Buenos Aires y para la Administración de Bienes del Estado (AABE) y su apuro por “desafectar” terrenos e inmuebles públicos en territorio porteño.
Un último aspecto es que, lejos de ser grandes planes tecnocráticos, la implementación y ejecución de estos proyectos se cruza con procesos participativos y democráticos que incluso pueden tomar tiempos relevantes y derivar en cambios en las intervenciones.
Medellín y las viviendas del distrito creativo
Medellín también tiene su propia Empresa de Desarrollo Urbano (EDU), que en los últimos veinte años ejecutó más de 5.000 obras de infraestructura y transporte. Su principal área de acción son los proyectos urbanos integrales, espacios de los que el mercado inmobiliario no se ocupa y que necesitan la inyección de recursos del Estado para llevar adelante las transformaciones necesarias.
En este momento existen 48 polígonos de renovación urbana, incluyendo el distrito creativo Perpetuo Socorro, que conecta el centro con el sur de la ciudad y en el que se vendieron 300 unidades habitacionales en un solo día. Allí se planea construir una cinemateca y un centro cultural.
De manera interesante, la EDU también desarrolla su propio distrito de innovación (a no confundir con su versión porteña, donde no hubo voluntad política para pautar “un uso diferente al de vivienda para sectores de alto poder adquisitivo u oficinas AAA”) en un área cercana al parque Norte, el metro, la Universidad de Antioquia y una serie de hospitales.
El mecanismo de fondeo para este proyecto es el tax increment financing, un instrumento que sirve para financiar grandes proyectos urbanos a través de las rentas futuras recurrentes de impuestos a la propiedad. “De esa manera se genera una financiación anticipada de infraestructura y bienes públicos, con el fin de mejorar la zona objeto de intervención”, explica la CEPAL. Cada unidad de actuación cuesta unos 5 millones de dólares y busca ubicar vivienda, servicios y comercio al interior de estos “polígonos de renovación”.
Bogotá y sus planes parciales
En la capital colombiana funciona la Empresa de Renovación y Desarrollo Urbano de Bogotá (RenoBo), una empresa 100% pública que hace las veces de banco de suelo y operador urbano de la ciudad. “Se posiciona como una empresa que desarrolla proyectos inmobiliarios que, a diferencia del sector privado, genera mejores proyectos de vivienda de interés social y prioritario, además de avanzar con mejores proyectos de ciudad y espacio público”, explica el reporte de la CEPAL.
¿Cómo se financia? Mediante un fondo en el cual los desarrolladores privados compensan o pagan por no dejar las viviendas de interés social y prioritario en sus desarrollos. Con estos recursos, RenoBo compra suelo y se dedica a habilitarlo mediante la instalación de servicios, caminos y otros equipamientos. También existe la posibilidad de expropiar aquellos terrenos en manos de quienes, agotadas todas las instancias anteriores, no se vincularon al proyecto de interés social.
Una pregunta que aparece frente a muchas iniciativas de revitalización urbana es cómo morigerar los movimientos especulativos por parte de los actores privados. La legislación colombiana aporta un instrumento bastante original conocido como “anuncio de proyecto”, que permite al Estado fijar el valor del suelo mediante tasaciones previas a la presentación del plan urbanístico para evitar un aumento desmedido de los precios del suelo que termine afectando la ecuación financiera del proyecto.
Estas iniciativas, claro, no están exentas de desafíos. El último: lograr que cada vez más proyectos de vivienda social se ubiquen “en las zonas servidas y centrales de la ciudad, y no en las periferias”. Rosario enfrentó un problema parecido cuando intentó imponer criterios de vivienda asequible durante el desarrollo de Puerto Norte, en el área central de la ciudad: buena parte de las viviendas terminaron por ubicarse por fuera del perímetro del proyecto.
Un caso pionero en la aplicación de estos repartos de cargas y beneficios fue el Plan Parcial Sabana. Allí se combinaron cargas fiscales, patrimoniales y sociales, así como mitigación de impactos divididos en seis conjuntos urbanísticos: cuatro con “usos rentables” y dos destinadas a vivienda de interés prioritario.
Otra iniciativa, más ambiciosa aún, se conoce como Estación Metro Calle 26. Se trata del plan de renovación urbana más importante de Bogotá de los próximos 50 años y está ubicado en un centro de trasbordo en el que confluyen cuatro estaciones de transporte masivo (incluyendo el nuevo Metro de Bogotá, que espera iniciar operaciones en 2028). RenoBo posee la propiedad del suelo y lo aporta a cambio de edificaciones que generen rentas para la empresa y para la ciudad y que ayuden a resolver problemas estratégicos: por ejemplo, áreas bien ubicadas para la construcción de oficinas de entidades públicas y más de 3.000 viviendas.
Siguiendo la estratificación económica de Colombia, las viviendas apuntan a los estratos 3, 4 y 5 (siendo el 1 el más bajo y el 6 el más alto). Es decir que se trata de políticas que no apuntan únicamente a los más ricos (que atienden sus necesidades de vivienda en el mercado) ni a los más pobres (que en algunas ciudades reciben una respuesta por parte del Estado en forma de urbanización de barrios populares).
Interesado por conocer más sobre la experiencia concreta de este tipo de políticas en la capital colombiana, le escribí al arquitecto Jonathan Muñoz, consultor en ONU-Habitat y director de vivienda de la organización TECHO hasta el año pasado.
“Lo bueno es que las políticas en general no cambian. Se hacen ajustes operativos o técnicos, pero algo que tiene Bogotá es que mantiene una continuidad en las políticas de vivienda y hábitat que se van reforzando y adaptando de acuerdo a las necesidades y a los intereses de la nueva administración. Pero todo el proceso de renovación de barrios no es que cada gobierno se lo inventa”, dice Jonathan.
Consultado sobre el mayor desafío que enfrenta la ciudad, Jonathan no lo piensa dos veces: “Que las viviendas de interés social realmente lleguen a las poblaciones que lo necesiten y que generen permanencia de las familias en el lugar”. Hoy pueden aplicar a este tipo de iniciativas aquellos hogares con ingresos de hasta cuatro salarios mínimos.
En cuanto al rol de Renobo, el especialista opina que la empresa de renovación urbana cumple un papel importantísimo en términos administrativos y normativos y a la hora de elaborar estudios integrales y de prefactibilidad sobre el tipo de proyectos a desarrollar. “Pero debería ser un actor mucho más relevante en términos financieros, aportando mayores recursos para que sus proyectos se ejecuten. A veces se queda corto”.
Así y todo, los casos de Bogotá, Medellín y San Pablo prueban que las políticas de vivienda asequible no se agotan en el concepto de vivienda social (“para pobres”) ni son un privilegio de las ciudades del Norte global.
He aquí una pregunta interesante que uno puede hacerse desde Argentina. ¿Cuáles son las políticas de vivienda de mi gobierno local? ¿Han generado vivienda asequible como en Medellín, un banco de tierras como en Bogotá, fomento a la construcción de vivienda para alquiler como en Montevideo? Se podría comenzar por Buenos Aires, donde a uno y otro lado de la General Paz los gobiernos han sido muy limitados con sus respuestas en temas de hábitat. Tarea para el hogar.
Bonus track: primera lectura para el CUR
Si hablamos de vivienda y nuevas construcciones tenemos que mencionar que la semana pasada la Legislatura porteña aprobó, en primera lectura, la reforma al Código Urbanístico (CUR), el cual limita la constructividad en algunos barrios residenciales del centro y norte de la ciudad a cambio de duplicar las alturas máximas en avenidas como Corrientes, Cabildo, San Juan y Paseo Colón. De aprobarse, en ciertos tramos se podrán construir torres de hasta 90 metros de altura, una propuesta del Gobierno de Jorge Macri que no tiene en cuenta los lineamientos del Plan Urbano Ambiental que, según explica el propio Gobierno porteño es “la ley marco a la que se debe ajustar la normativa urbanística”.
El debate en el recinto estuvo marcado por una polémica menor en torno a si se les exigía o no a los edificios de más de 25 unidades una vivienda para los encargados, un episodio que expone los reacomodamientos del mapa político porteño luego de las últimas elecciones.
¿Por qué decimos esto? El PRO de Jorge Macri hoy tiene apenas 8 legisladores propios, lejos de los 31 que necesita para abrir las sesiones y aprobar las leyes con mayoría simple. Un dato de interés es que la legisladora que puso el grito en el cielo por un supuesto “pacto” entre el PRO y el peronismo porteño por el tema encargados fue Graciela Ocaña, de Confianza Pública, un pequeño partido que integraba el bloque oficialista durante el gobierno de Horacio Rodríguez Larreta, pero que ahora busca diferenciarse.
Superado eso, los aliados naturales del oficialismo terminaron acompañando el proyecto del Gobierno, mientras que los legisladores de Unión por la Patria se abstuvieron como reconocimiento a los cambios menores que les fue aceptando el oficialismo y como señal de que buscarán seguir negociando de cara a la segunda lectura (los representantes de La Libertad Avanza y el Frente de Izquierda votaron en contra).
Un Código Urbanístico regula los usos del suelo, el uso del espacio público y dictamina qué se puede construir y dónde. Su eventual aprobación va a tener efectos reales, concretos, en la vida de tres millones de porteños. Motivo suficiente para no quedarnos en lo chiquito. Discutamos en serio.