Jorge Macri dijo que su modelo a seguir es Madrid, que hace casi cuatro décadas logró consolidar una agencia metropolitana de transporte. ¿Puede el AMBA activar la que ya existe?
por Federico Poore
Cenital, 08-12-2023
España en la década del ochenta. Las pelis de Almodóvar, las canciones de Alaska y la movida madrileña. En la capital, la situación económica no era la mejor y la gestión de cada uno de los medios de transporte -el Metro, los autobuses, los ferrocarriles de cercanía- estaba en manos de un operador diferente. Para colmo, hacía tiempo que el área metropolitana de Madrid había superado los viejos límites municipales y enfrentaba nuevos problemas que exigían una solución orgánica adecuada.
En 1986 llega una posible respuesta institucional: la creación de un Consorcio Regional de Transporte, con el que las autoridades esperaban abordar una triple necesidad, esto es, integración administrativa, integración tarifaria e integración modal.
La historia, 37 años después, indica que la herramienta funcionó bastante bien. En su momento fue impulsada por socialistas y comunistas, pero hace más de veinte años que los Consejeros de Transportes e Infraestructuras de Madrid son del Partido Popular: todos están de acuerdo en que se trata de un esquema muy positivo.
“A aquellos amigos y compañeros que están hoy en la situación que entonces estaba la Comunidad de Madrid, que están enfrascados en la creación de la autoridad de transporte en su área metropolitana y que puedan ver una dificultad añadida por los distintos signos políticos de las distintas administraciones que intervienen en el proceso de creación, no pierdan el ánimo. En el fondo es un problema de talante personal, no de rivalidad política: estamos trabajando por la potenciación del uso del transporte público, algo que cualquier político de cualquier signo debe aceptar como muy positivo”.
Las palabras de José Ignacio Iturbe López, ex director del Consorcio, me convencieron de investigar un poco más sobre cómo se fue tejiendo este acuerdo institucional clave en una ciudad que el jefe de Gobierno electo de Buenos Aires, Jorge Macri, definió como su modelo a seguir.
Y para eso nada mejor que ir a comprobarlo in situ.
‘A veces es cuestión de rascar el bolsillo’
El barrio de Ríos Rosas, apenas al norte del centro de la capital española, es un área residencial con algunos importantes edificios de oficinas. Allí se ubica la sede del Consorcio Regional de Transportes de Madrid, donde me recibe su responsable de relaciones externas, Laura Delgado Hernández.
Acompañada por Patxi Gómez -director de Planificación Estratégica y Explotación del Consorcio-, Delgado Hernández me detalla los desafíos institucionales y económicos de una metrópolis como esta. En la sala contigua, una hilera de pantallas muestra escenas de cámaras de seguridad e información en tiempo real sobre el estado de la red.
FP: Una vez creado el Consorcio, ¿cómo funcionó en la práctica?
LDH: Los municipios podían adherirse voluntariamente, y al día de hoy todos se adhirieron porque había una serie de ventajas. Primero, la planificación del transporte, es decir, la visión general del ámbito para poder planificarlo, incluyendo a nivel local. Segundo, cubrimos un 50% del déficit de ese transporte urbano. Tercero, se puede usar el abono de transporte en la red de cada municipio. En contraposición, el alcalde de cada municipio debía ceder su competencia en transporte público. Se dieron todas esas circunstancias, y no ha sido de un día al otro, pero a partir de 2006 tenemos a todos los municipios en el Consorcio.
Es decir que tomó casi veinte años poder sumar a todos los municipios…
También es cierto que algunos de los que quedaron a lo último eran de la Sierra Norte, que casi no tenían transporte público.
Con respecto al tema de los fondos, España en la década del ochenta no era el país rico que es hoy. Si uno piensa que una manera de atraer a los municipios es con subsidios y otros incentivos, en ese momento no había tanto para ofrecer. ¿Cómo se superó esto?
Lo cierto es que quien subsidaba ese déficit era la Alcaldía de Madrid. El presupuesto de Transporte es el tercero más importante (N. de la R.: después de Sanidad y Educación). La idea fue dedicar recursos para financiar el transporte público, porque en ese momento ya sabían lo importante que era tener una red de transporte público que pudiera vertebrar todo el territorio. Si querías convertir a Madrid, atraer inversiones, facilitar la movilidad, volverla una ciudad cultural, tenías que tener un buen transporte.
En Buenos Aires existe, desde 2012, una Agencia de Transporte Metropolitano. Pero al día de hoy sigue sin funcionar como tal, y de hecho no cuenta con recursos financieros propios.
Es que si no se la dota de recursos no tiene capacidad de acción. Al final es verdad que la Ciudad de Buenos Aires tiene que estar en estas primeras conversaciones y alguien tiene que liderar para decir: “Venga, en estas condiciones, ¿quién se suma?”. Para tener una agencia metropolitana tenés que tener cierto acuerdo, cierto liderazgo, al igual que los planes de ampliación. De hecho iban en el programa electoral del candidato a presidente: sabía que si ganaba se tenían que hacer.
En los ochenta la red de metro no era tan extensa. ¿Cómo se logró ampliarla y a qué condiciones de financiación accedió Madrid?
En el año ’91 había 110 kilómetros de metro, y a raíz de sucesivos planes se fueron ampliando. Hablamos de tres o cuatro planes de ampliación muy potentes que prácticamente triplicaron la red. Esas infraestructuras se financiaban básicamente mediante presupuesto regional.
El gran desafío, al menos en Buenos Aires, es que hoy los gobiernos sólo pueden acceder al financiamiento internacional a tasas ridículamente caras, salvo que los fondos provengan de la Corporación Andina de Fomento (CAF), el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) o algún esquema de bonos verdes…
Los proyectos de movilidad por supuesto que cuestan dinero, pero también aportan mucho. Hay un retorno económico de inversión: hay estudios hechos que indican que cada millón que se invierte en transporte público tiene un retorno de cinco millones. Incluso leyéndolo a nivel macroeconómico, la movilidad permite que todo se desarrolle. Un proyecto no se puede evaluar únicamente desde el punto de vista del costo. Y es verdad que eso en un momento de crisis cuesta verlo, pero a veces es cuestión de rascar el bolsillo y que el mérito lo vea el próximo gobierno, dentro de cuatro u ocho años.
Ventajas de la integración
De regreso en Buenos Aires, le escribo a Rafael Skiadaressis, economista especializado en transporte. Me interesa preguntarle qué puede aprender el AMBA del camino recorrido por las autoridades madrileñas.
“La experiencia de Madrid parte de una discusión sobre la sostenibilidad financiera del sistema, su capacidad de mejora y la expansión del servicio, un debate que comienza a fines de los setenta y termina por consolidarse a mediados de la década siguiente. Crónicas de la época del diario El País dan cuenta de las discusiones en torno a las prioridades del Consorcio, si debía ser la reducción del déficit o la mejora del servicio. La propia composición del ente y el equilibrio político emergente permitió una solución en el centro, procurando un esquema de financiamiento para el transporte y mejorando su planificación y despliegue territorial. No por nada, la primera conquista del Consorcio es el billete integrado”, dice Skiadaressis.
Avanzar hacia la integración tarifaria -como tienen Madrid, Berlín o Santiago de Chile- sería una superación del actual esquema de los “descuentos de la red SUBE”, que le suma obstáculos al usuario que combina con dos o tres modos porque lo obliga a abonar cada vez que inicia un viaje y lo aleja de la idea de que está utilizando un sistema integrado de transporte.
Todo esto sin contar la ventaja más importante: la mirada de conjunto. ¿Por qué serviría esto para el caso del AMBA? “Porque, si bien llevará tiempo, es una discusión necesaria frente a un sistema con serios problemas de financiamiento, un ajuste de tarifas a la vuelta de la esquina (en medio de un contexto social adverso) y sin un horizonte claro de mejora operativa, como podría ser la modernización del transporte durante los noventa”, sostiene el especialista. Existe el riesgo de que las decisiones tarifarias se tomen mirando la hoja de balance de las empresas y no la relación entre los distintos modos -subte, tren y colectivo- y la jurisdicción competente: CABA, PBA o Nación.
El espinoso tema de los subsidios
Otra gran ventaja de lograr una integración entre jurisdicciones es la normalización y unificación del criterio de la tarifa social (hoy, por ejemplo, los beneficios sociales de la SUBE para trenes y colectivos no son los mismos que los de la tarifa social del subte). Más aún: abriría la puerta para una discusión realmente sincera sobre el rol de los subsidios en los sistemas de transporte.
“Lamentablemente partimos de una cancha inclinada para la defensa de los subsidios, porque el gobierno saliente también sostenía la idea que los subsidios tendrían que ser para quienes más lo necesitan, lo cual es un error garrafal”, lanza Skiadaressis. “La mayoría de los sistemas de transporte en el mundo cuentan con subsidios que van más allá de la política social -como puede ser una gratuidad o descuento a determinado sector vulnerable- y que se traducen en una rebaja de la tarifa abonada por el usuario”.
Este subsidio puede darse a nivel operativo (es decir, que la tarifa sea inferior a la tarifa de equilibrio para cubrir los costos de explotación) y/o a través de los costos de infraestructura, en especial para obras de envergadura como los ferrocarriles o los subtes.
Volviendo al caso de Madrid: el abono normal para las zonas A y B1 es de 64 euros por mes, pero cae a 20 euros para todos los jóvenes de hasta 26 años y apenas a 3,30 euros para jubilados (también hay descuentos para familias numerosas). El criterio es mucho más amplio que la “tarifa social” del AMBA.
Como consecuencia de esta política de descuentos, más la caída en ridership en la nueva normalidad, las tarifas que se cobran en la capital española hoy sólo cubren el 27% de los costos (contra el 47% de antes de la pandemia), según cifras que proyectaron Laura Delgado Hernández y Patxi Gómez durante mi visita al Consorcio. Si a esto le sumamos que una parte del sistema claramente subsidia a la otra, la única conclusión posible es que la lógica de “que cada cual se pague lo suyo” o “lo que no es rentable no se hace” es directamente contraria al modo en el que funcionan los sistemas de transporte en el mundo.
Al menos en temas de movilidad, el futuro no parece ser libertario.
“Creo que es importante mencionar la experiencia del Transantiago en Chile, que fue concebido para ser un sistema sin subsidios, optimizando la capacidad de carga por bus para disminuir la necesidad de flota operativa y disminuir los costos de explotación. ¿El resultado? Largas esperas, hacinamiento y un incremento no deseado de la tasa de trasbordos, es decir, menor confort para el usuario y un fuerte descrédito al sistema, que recién terminaría revirtiéndose con la ley de subsidios de 2009”, suma Skiadaressis.
El economista cita una columna de opinión de Sergio Jara Díaz, profesor de la Universidad de Chile: “La explicación de por qué se decidió rediseñar el transporte público sin considerar los subsidios óptimos corresponde a otro ámbito de discusión, más política. Es probable que la obcecación haya sido generada por la mimetización dogmática con políticas anti-subsidios que pueden ser adecuadas en otros sectores, pero no en transporte público urbano”.
Para Skiadaressis, la discusión más urgente por estos lares es cómo reflotar un sistema con una baja cobertura por tarifas (hoy en torno al 10% de los costos), conjugado con la clara intención política de reducir subsidios, en un sistema cuya morfología fue heredada de otras épocas.
En paralelo, hay muchas otras cosas que una autoridad metropolitana puede (y debe) hacer, como coordinar los diferentes proyectos de transporte, controlar las obras de infraestructura, programar la oferta de servicios y hacer estudios de movilidad.
Posdata propositiva
Este lunes, los diputados Daniel Arroyo (Frente de Todos), Juan Martín Musac (UCR) y Fabio Quetglas (UCR) presentaron en el Congreso un proyecto de ley de Áreas Metropolitanas.
Entendiendo a las áreas metropolitanas como “espacios territoriales de articulación de áreas urbanas múltiples, más amplias que los ámbitos municipales o comunales, más heterogéneos y por lo tanto más complejos”, los legisladores reconocieron que en los últimos treinta años los gobiernos locales fueron sumando nuevas competencias y que ahora se enfrentan a desafíos que los exceden.
Uno de ellos consiste en “avanzar en la gestión de un sistema de transporte público integrado que permita el acceso de la población a los empleos y servicios que se ofrecen en las diferentes localidades que integran el área”, algo que aplica al AMBA pero también a muchos otros aglomerados urbanos de la Argentina.
Salir de este estancamiento institucional no será solo cuestión de voluntad: también hace falta, como dicen los economistas, alinear los incentivos. Palos, zanahorias, recursos federales y decisión política. Se buscan valientes.
